高路: 后南海仲裁案的美国亚洲战略走向|动向

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美国前东亚暨太平洋事务助理国务卿坎贝尔(Kurt M. Campbell)今年六月出版了一本新书《美国未来在亚洲的治世方略》(The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia),引起外交界及亚太地区传媒的关注。坎贝尔是民主党重要的外交智囊之一,也是美国重返亚洲战略的策士及具体执行人,在外交、政界及学界拥有相当的人脉,如果希拉莉赢得今年的大选,他有可能重新回到外交决策圈,因此他对当前中美关系的看法、对亚太局势的评论,都会得到北京、台北、东京等的关注。七月十二日南海仲裁庭裁决公布后,坎贝尔连续多次在不同场合就中美关系提出自己的观点。

2016年8月号第372期

重返亚太战略正处关键转捩点

七月十三日坎贝尔在出席美国参议院外交关系委员会听证会时表示,他认为中菲在未来几个月可能会展开对话,美国对此应持鼓励态度。他表示如果中菲双方能够就有关争端直接接触将是一个积极的信号,他认为解决南海问题最好的方式是有关各方都冷静下来,美国应瞭解双方的外交努力能达成什么样的结果。七月十四日坎贝尔在纽约出席美中关系委员会的新书发表会上表示,北京正悄悄默认南海仲裁案的裁决对中国来说是个严重挫折。他认为中国不会在短期内采取剧烈的反制行动,因为这不符合中国的最佳国家利益。坎贝尔在当天出席另外一场由卡内基国际和平基金会在华府为他的新书举办的研讨会上,解释了美国重返亚洲战略的目的,他指出美国希望在亚洲构建一个全区域的安全运作体系,包括自由航行、共享繁荣、和平解决争端等机制,这个安全区域必须包括中国,因此美国的目的不是遏制中国,这不符合美国的利益。

 

坎贝尔从二○○九年到二○一三年间担任负责东亚及太平洋事务的助理国务卿,是重返亚太战略的实际执行者,他对两岸三地及东亚局势有深切的瞭解。根据笔者的观察,坎贝尔对重返亚太战略的看法,特别是对中国的政策,代表了白宫、国务院的鸽派观点。但习近平上台后在东海、南海的强势行事作风,使得白宫、国务院的鸽派政策遭到挫折,国防部、军方的鹰派观点开始占上风,特别是北京在南海大规模人工造岛,从长远来看严重威胁美军的航海自由行动,遭到太平洋美军司令部的强烈反弹,因此目前重返亚太战略正处于关键转捩点,由过去的“胡萝卜”政策转向“胡萝卜加大棒”,并且其中大棒的分量不断增加,焦点便是南海仲裁案。

南海问题已成为美国“首要国家利益”

南海仲裁案公布不久,白宫负责亚洲政策的国安会亚洲事务高级主任康达就在华府智库战略暨国际研究中心(CSIS)的南海研讨会上表示,南海问题是美国“首要国家利益”(top national interest),美国不会对这一重要航道视而不见换取其他领域的合作,这是白宫高级国家安全官员首度在公开场合以“首要国家利益”表达对南海的立场,引起外界关注。康达曾担任过美国驻华公使,对中国及东亚局势有深切的瞭解,他的言论反映了美国对亚太战略的新认知。

自从南海仲裁案公布后,北京除了暴跳如雷口头强硬外,确如坎贝尔所料,没有采取剧烈的反制行动。目前媒体传达的信息是中国正设法与菲律宾新总统沟通,希望以金钱援助的方式,换得菲律宾不在南海继续与中方对抗,这个结果也许是白宫与美国外交界希望的。南海仲裁案后不过十天,美国国家安全顾问苏珊·赖斯就到中国访问,表面上是为奥巴马今年九月访问中国参加G20领导人峰会作准备,但实质上是摸北京高层的底。她在与习近平会谈时表示美中两国应该坦率处理分歧,习近平则表示中美关系应该“建立在没有冲突、没有对抗、互相尊重和双赢基础上”,显示中美两国关系在南海仲裁案公布后的确有所缓和。但苏珊·赖斯在与中共军委副主席范长龙会面时,范长龙则表示双方关系仍然面临“障碍和挑战”,并语带威胁地说如果不恰当处理这些因素,“它很可能扰乱和损害我们军队跟军队关系的稳定势头”。

美军方在南海问题上作用增大

南海仲裁案公布后,北京采取了一方面拉拢菲律宾新总统、另外一方面又搞新的小动作的手法,比如由最高人民法院发布新的法案,宣称将对非法进入管辖海域的外国船只与人员追究刑事责任等,试图实质上将南海变为内海。对于美国军方来说,最担心的关键问题并没有解决,即中方可能以低调、长期的持续努力,通过不断改善人工岛的设施建设,将人工岛变成永久基地,并可以随时从民用改为军用。由于目前美国正处于总统大选阶段,美国的亚洲战略不大可能发生重大变化,因此如何利用南海仲裁案的结果防止中方加固人工岛并阻止北京将南海变成自己内湖的努力,将成为下届美国总统的棘手难题。

从目前的情况看,无论是希拉莉还是特朗普当选,对中国来说都是难以应对的对手,当然,北京更加不喜欢希拉莉当选,毕竟希拉莉是重返亚洲战略的主要推手,如果希拉莉上台,重返亚洲战略将得到更多重视,届时南海海域的安全问题一定会重新成为中美之间争执的热点;如果特朗普上台,以他孤立主义的倾向,重返亚洲战略可能不一定受到青睐,但他“美国优先”的强硬主张会影响到对华政策,北京很可能会遇到更加好斗而琢磨不透的对手。不过有一点可以肯定的是,随着中国军力的加强,美国军方将在南海问题上起到越来越大的作用。

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